ออกแบบต้นทุนไฟฟ้าอย่างไรให้รองรับ Data Center : แนวทางจากสหรัฐฯ ถึงไทย (ศูนย์วิจัยกสิกรไทย)

การขยายตัวของ Data Center เป็นโอกาสสำคัญต่อเศรษฐกิจดิจิทัลและ AI ของไทย แต่ความต้องการใช้ไฟฟ้าขนาดใหญ่และต่อเนื่องจะทำให้ระบบไฟฟ้าต้องรองรับต้นทุนเพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยร่าง PDP2026 ประเมินว่าความต้องการไฟฟ้าของ Data Center ในปี 2050 อาจสูงถึงราว 42,500–55,700 ล้านหน่วยต่อปี ซึ่งอาจนำไปสู่การลงทุนเพิ่มทั้งกำลังผลิต สถานีไฟฟ้า สายส่ง และระบบสำรองความมั่นคง จึงอาจมีความเสี่ยงผู้รับผิดชอบต้นทุนที่เกิดขึ้น โดยเฉพาะในกรณีที่รัฐลงทุนโครงสร้างพื้นฐานล่วงหน้า แต่โครงการเปิดล่าช้า ลดขนาด หรือยกเลิก จนระบบที่สร้างไว้ถูกใช้งานต่ำกว่าที่คาดและต้นทุนอาจถูกผลักไปยังผู้ใช้ไฟรายอื่น

แนวทางจากต่างประเทศ เช่น สหรัฐฯ และสิงคโปร์ สะท้อนหลักร่วมกันว่า การเติบโตของ Data Center ควรมาพร้อมความรับผิดชอบต่อต้นทุนและทรัพยากรที่ใช้ โดยสหรัฐฯ ผ่าน Ratepayer Protection Act เสนอให้ Data Center ขนาดใหญ่รับผิดชอบต้นทุนส่วนเพิ่มของระบบผลิต พร้อมมีหลักประกันทางการเงิน (Financial Assurance) เพื่อลดความเสี่ยงที่ต้นทุนจะตกกับผู้ใช้ไฟเดิม ขณะที่สิงคโปร์เน้นการคัดเลือกและจัดสรรกำลังรองรับไฟฟ้า (Capacity) ให้ Data Center ที่ใช้พลังงานมีประสิทธิภาพ ลดคาร์บอน และสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงเท่านั้น 

ไทยเริ่มวางหลักการในทิศทางเดียวกันแล้ว โดยมติ กพช. วันที่ 15 กรกฎาคม 2569 เห็นชอบให้กำหนดค่าไฟเฉพาะสำหรับ Data Center เพื่อสะท้อนต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการจัดหาไฟฟ้าและการขยายโครงข่าย พร้อมกำหนดให้ Data Center รายใหญ่วางหลักประกันก่อนรัฐลงทุนระบบรองรับ และบอร์ด Data Center เมื่อ 1 ตุลาคม 2569 ได้เห็นชอบแบ่งประเภท Data Center ตามปริมาณการใช้ไฟฟ้า เพื่อเตรียมกำกับดูแล 

ทั้งนี้ ขั้นต่อไป ไทยจึงควรสร้างความชัดเจนใน 3 เรื่อง ได้แก่ (1) การแยกต้นทุนเฉพาะ Data Center ออกจากต้นทุนที่ผู้ใช้ทั้งระบบได้รับประโยชน์ร่วมกัน (2) การกำหนดข้อผูกพัน และความรับผิดชอบหากโครงการใช้ไฟต่ำกว่าแผน และ (3) การส่งเสริมโครงการที่ใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับความพร้อมของ Grid ในแต่ละพื้นที่ โดยหากออกแบบได้ดี ไทยจะสามารถดึงดูด Data Center ได้พร้อมกับรักษาความสามารถในการแข่งขันด้านค่าไฟ และลดความเสี่ยงที่ประชาชนและธุรกิจทั่วไปต้องร่วมจ่ายต้นทุนจากการเติบโตของอุตสาหกรรมดิจิทัล

ไทยจะดึงดูด Data Center อย่างไร โดยไม่เพิ่มภาระค่าไฟประชาชน

การลงทุนศูนย์ข้อมูล หรือ Data Center เป็นโอกาสของไทยในการรองรับธุรกิจดิจิทัลและ AI แต่กิจการเหล่านี้ต้องใช้ไฟฟ้าปริมาณมากและต่อเนื่อง จึงมีคำถามสำคัญว่า ใครควรจ่ายค่าระบบไฟฟ้าที่ต้องสร้างเพิ่มเพื่อรองรับการลงทุนเหล่านี้
หากแบ่งต้นทุนไม่ชัดเจน การลงทุนที่ช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจอาจทำให้ประชาชนและธุรกิจทั่วไปต้องร่วมจ่ายค่าไฟสูงขึ้น แม้ไม่ได้ใช้ประโยชน์จากโครงการโดยตรง

ไทยเสี่ยงตรงไหน: ลงทุนรองรับล่วงหน้า แต่โครงการอาจใช้ไฟไม่ตามแผน

จากตัวเลขในร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของไทย หรือ PDP2026 ความต้องการไฟฟ้าของ Data Center ในปี 2050 อาจอยู่ที่ประมาณ 42,500–55,700 ล้านหน่วยต่อปี สะท้อนว่าประเทศต้องเตรียมระบบไฟฟ้าเพื่อรองรับความต้องการจำนวนมาก

ความเสี่ยงเกิดขึ้นได้สองด้าน ด้านแรก หากระบบเดิมรองรับไม่เพียงพอ การไฟฟ้าอาจต้องสร้างสถานีไฟฟ้า ขยายสายส่ง หรือจัดหาไฟฟ้าเพิ่ม หากนำต้นทุนเหล่านี้ไปรวมในค่าไฟที่เรียกเก็บจากทุกคน ผู้ใช้ไฟทั่วไปก็อาจต้องร่วมรับภาระด้วย

ด้านที่สอง หากลงทุนไปแล้ว แต่ Data Center เปิดช้ากว่ากำหนด ลดขนาด หรือยกเลิกโครงการ ระบบที่สร้างไว้ก็อาจถูกใช้งานไม่คุ้มค่า ขณะที่ต้นทุนยังคงอยู่ ตัวอย่างเช่น หากต้องสร้างสถานีไฟฟ้าใหม่เพื่อรองรับ Data Center แห่งหนึ่ง แต่โครงการยกเลิกในภายหลัง จะต้องกำหนดให้ชัดตั้งแต่ต้นว่าใครรับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น เพื่อป้องกันไม่ให้ภาระตกไปอยู่ในบิลค่าไฟของผู้ใช้รายอื่น

สหรัฐฯ เสนอให้ผู้ที่ทำให้เกิดต้นทุน รับผิดชอบต้นทุนนั้น

สภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ ผ่านร่างกฎหมาย Ratepayer Protection Act โดยเสนอให้หน่วยงานกำกับดูแลระดับรัฐพิจารณาหลักเกณฑ์สำหรับ Data Center ที่มีความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดรวมตั้งแต่ 100 เมกะวัตต์ในพื้นที่เดียวกัน หลักการสำคัญคือ ค่าใช้จ่ายในการเพิ่มกำลังผลิตและขยายระบบไฟฟ้าที่จำเป็นเพื่อรองรับโครงการ ควรเรียกเก็บจากโครงการนั้น พร้อมให้วางหลักประกันหรือสมทบเงินก่อนเริ่มลงทุนระบบไฟฟ้า

แนวคิดนี้ช่วยแก้โจทย์เรื่อง “ใครจ่ายค่าระบบที่สร้างเพิ่ม” และ “ใครรับผิดชอบหากโครงการไม่เกิดขึ้นตามแผน” อย่างไรก็ดี ร่างกฎหมายยังต้องผ่านกระบวนการในวุฒิสภา และเป็นการกำหนดให้หน่วยงานระดับรัฐพิจารณามาตรฐานดังกล่าว จึงยังไม่ควรตีความว่าเป็นกฎที่บังคับใช้เป็นการทั่วไปในสหรัฐฯ

สิงคโปร์เน้นให้การขยายตัวของ Data Center มาพร้อมการใช้พลังงานอย่างคุ้มค่า

สิงคโปร์เผชิญข้อจำกัดด้านพื้นที่ พลังงาน และน้ำ จึงให้ความสำคัญกับการคัดเลือก Data Center ที่สร้างประโยชน์ทางเศรษฐกิจควบคู่กับการใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า โดยจัดสรรกำลังรองรับโครงการใหม่ให้ผู้ประกอบการที่ให้ความสำคัญกับความยั่งยืนและสร้างคุณค่าทางเศรษฐกิจ โดยผู้ประกอบการต้องแสดงทั้งความสามารถด้านการประหยัดพลังงาน การลดคาร์บอน และประโยชน์ที่ประเทศจะได้รับ ภายใต้แผน Green Data Centre Roadmap

ถึงแม้ มาตรการของสิงคโปร์จะเป็นการกำกับการขยายตัว ประสิทธิภาพ และแหล่งพลังงานของ Data Center อาจจะยังไม่ใช่การแยกต้นทุนค่าไฟออกจากค่าไฟประชาชนทั้งหมด แต่บทเรียนที่ไทยนำมาประยุกต์ได้คือ การดึงดูดการลงทุนควรพิจารณาทั้งประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ปริมาณไฟฟ้าที่ต้องใช้ และความพร้อมของระบบในพื้นที่ และให้ผู้ประกอบการยืนยันแผนใช้ไฟพร้อมรายงานผลจริง ซึ่งอาจมีส่วนช่วยลดความจำเป็นในการลงทุนระบบเพิ่มและลดความเสี่ยงจากการเตรียมกำลังไฟเกินความต้องการ ซึ่งไทยควรนำแนวทางนี้มาเสริมกับการแยกต้นทุนและการวางหลักประกัน เพื่อดูแลทั้งปริมาณความต้องการไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นและความเป็นธรรมในการแบ่งภาระค่าใช้จ่าย

ไทยเริ่มวางหลักการแล้ว สิ่งสำคัญคือทำให้เกิดผลจริง

ความคืบหน้าจากมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ หรือ กพช. วันที่ 15 กรกฎาคม 2569 มีการเห็นชอบให้กำหนดอัตราค่าไฟแยกสำหรับ Data Center เพื่อสะท้อนต้นทุนการจัดหาไฟฟ้าและการขยายระบบที่เพิ่มขึ้น เช่น การนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลวเพื่อผลิตไฟฟ้าเพิ่มเติม การสร้างสถานีไฟฟ้าและสายส่ง รวมถึงการปรับปรุงระบบให้จ่ายไฟได้อย่างต่อเนื่อง โดยมีเป้าหมายให้ต้นทุนที่เกิดขึ้นเพื่อรองรับ Data Center ถูกเรียกเก็บจากผู้ประกอบการ แทนการกระจายภาระไปยังประชาชนและธุรกิจทั่วไป และกำหนดให้ Data Center รายใหญ่ต้องวางหลักประกันก่อนภาครัฐลงทุนขยายระบบไฟฟ้ารองรับ เพื่อยืนยันความพร้อมของโครงการและลดความเสี่ยงจากการลงทุนล่วงหน้า 

นอกจากนี้ ความคืบหน้าจากบอร์ดดาต้าเซ็นเตอร์ เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2569 ได้มีการแบ่ง Data Center ตามขนาดการใช้ไฟฟ้าเป็น 5 กลุ่ม ตั้งแต่ไม่เกิน 1 เมกะวัตต์ ไปจนถึงมากกว่า 200 เมกะวัตต์ โดยคาดว่าค่าไฟจะมี 2 อัตราหลักภายใต้ประเภทผู้ใช้ไฟสำหรับ Data Center โดยกลุ่มที่ใช้ไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดจะมีอัตราต่ำกว่ากลุ่มที่ใช้ไฟฟ้าผลิตจากก๊าซธรรมชาติ พร้อมนำเป้าหมาย Net Zero มาเป็นส่วนหนึ่งของกรอบการประกอบกิจการ แต่ยังไม่สามารถสรุปได้ว่า Data Center จะจ่ายแพงกว่าผู้ใช้ไฟทั่วไปเท่าไร หรือไฟฟ้าสะอาดจะถูกกว่ากี่บาทต่อหน่วย โดยต้องรอการพิจารณาของคณะอนุกรรมการเพิ่มเติม

ทั้งนี้ แนวทางของไทยมีความสอดคล้องในหลักการกับร่างกฎหมาย Ratepayer Protection Act ของสหรัฐฯ ที่มุ่งให้ผู้ใช้ไฟรายใหญ่รับผิดชอบต้นทุนและความเสี่ยงที่เกิดจากโครงการของตนเอง สำหรับไทย การกำหนดเงื่อนไขที่โปร่งใสและให้นักลงทุนทราบล่วงหน้าจะช่วยทั้งคุ้มครองผู้ใช้ไฟทั่วไปและทำให้ผู้ประกอบการประเมินต้นทุนได้ แต่ควรเปิดทางให้ทยอยเพิ่มการใช้ไฟตามแผนที่ตกลงกัน เพื่อให้การลงทุนระบบไฟฟ้าสอดคล้องกับการเปิดดำเนินงานจริง พร้อมคุ้มครองผู้ใช้ไฟทั่วไปและรักษาความสามารถในการดึงดูดลงทุนของไทย

เมื่อแยกค่าไฟ Data Center แล้ว ผู้ประกอบการจะจ่ายเพิ่มเท่าไร

ตัวอย่างจากรัฐเวอร์จิเนีย สหรัฐฯ จำลองค่าไฟของ Data Center ขนาด 25 เมกะวัตต์ พบว่า ค่าไฟเฉลี่ยเพิ่มจากประมาณ 6.5 เป็น 8.0 เซนต์สหรัฐต่อหน่วย หรือเพิ่มราว 23% สาเหตุหลักมาจากค่าใช้จ่ายด้านระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้าที่สูงขึ้น 

นอกจากนี้ เวอร์จิเนียกำหนดให้ผู้ใช้ไฟรายใหญ่ที่เข้าเงื่อนไขจ่ายค่าระบบส่งและระบบจำหน่ายขั้นต่ำตามเกณฑ์ 85% แม้ใช้ไฟน้อยลง เพื่อป้องกันไม่ให้ต้นทุนระบบที่สร้างรองรับไว้ตกไปอยู่กับผู้ใช้ไฟรายอื่น 

สำหรับไทย ตัวอย่างเหล่านี้ชี้ว่า การออกแบบค่าไฟ Data Center ควรพิจารณาทั้งค่าไฟต่อหน่วยและความรับผิดชอบต่อระบบที่สร้างรองรับ โดยควรประเมินหลายกรณี เช่น โครงการใช้ไฟเต็มตามแผน เปิดดำเนินการล่าช้า หรือใช้ไฟน้อยกว่าที่แจ้งไว้ เพื่อให้เห็นว่าผู้ประกอบการต้องจ่ายเพิ่มเท่าไร และสามารถป้องกันภาระของผู้ใช้ไฟทั่วไปได้มากเพียงใด 

ขั้นต่อไป ไทยอาจประยุกต์ใช้แนวทางจากสหรัฐฯ หรือสิงคโปร์ เพื่อต่อยอดมาตรการที่เริ่มดำเนินการแล้วในสามด้าน

ไทยเริ่มวางกรอบรองรับการเติบโตของ Data Center ทั้งในด้านการกำหนดค่าไฟเฉพาะ การวางหลักประกัน และการพิจารณาความเหมาะสมของโครงการแล้ว ขั้นต่อไปจึงอาจเน้นการทำรายละเอียดให้ชัดเจนและเชื่อมโยงกันมากขึ้น เพื่อให้นักลงทุนสามารถประเมินต้นทุนได้ล่วงหน้า ขณะเดียวกันก็ช่วยดูแลผลกระทบต่อผู้ใช้ไฟทั่วไป โดยอาจพิจารณาใน 3 ด้าน ได้แก่

1.แยกต้นทุนให้ตรวจสอบได้ ระบุว่าค่าใช้จ่ายใดเกิดขึ้นเพื่อรองรับ Data Center โดยเฉพาะ และค่าใช้จ่ายใดเป็นการพัฒนาระบบที่ผู้ใช้ไฟหลายกลุ่มได้ประโยชน์ร่วมกัน เพื่อแบ่งภาระอย่างเป็นธรรม

2.กำหนดความรับผิดชอบก่อนเริ่มลงทุน ให้ผู้ประกอบการยืนยันขนาดโครงการและกำหนดเวลาใช้ไฟ พร้อมหลักประกันที่เหมาะสม และเงื่อนไขรับผิดชอบหากลดขนาดหรือยกเลิกโครงการ ต่อยอดจากแนวทางการวางหลักประกัน

3.ส่งเสริมโครงการที่ใช้พลังงานคุ้มค่าและเหมาะกับพื้นที่ โดยอาจนำบทเรียนสิงคโปร์มาประกอบการพิจารณา ต่อยอดจากกรอบด้าน Net Zero เพื่อให้การลงทุนเติบโตสอดคล้องกับความพร้อมของระบบไฟฟ้า สอดคล้องกับเป้าหมายความยั่งยืน